安全生产关系到国家财产和人民群众的生命安全，关系大到一个国家，小到一个单位一个集体的改革发展和稳定大局。那么，如何强化管理，充分发挥安全保卫的职能作用，切实抓好安全生产工作呢，下面，笔者从五个方面浅谈自己的看法。

　　一、要牢固树立“安全第一、预防为主”的思想

　　“安全第一、预防为主”是国家安全生产的工作方针，也是长期安全生产工作的经验总结，必须不折不扣地贯彻执行。但是，在实际生产工作中，把“安全第一”停留在口头上、文件上，注重经济效益和个人得失，而忽视安全生产和事故防范的行为比比皆是。近年来国内发生的许多重、特大事故就是典型的教训。因此，必须把“安全第一、预防为主”的工作方针上升到讲政治、促发展、保稳定的高度，深刻认识抓安全就是抓发展，抓安全就是抓稳定，抓安全就是保护生产力的道理，正确处理好安全与生产、安全与经营、安全与效益的关系，彻底改变忽视安全生产以及违章蛮干、侥幸、撞大运的思想行为。

　　二、要切实强化安全生产责任制落实

　　安全生产责任制是每位职工安全生产的基本制度。大量的事故表明，安全生产责任制落实的关键在领导，领导手握决策大权，领导责任制的落实与否，直接关系着整个单位的安全与否。因此，作为领导首先在思想上要把安全工作作为“天”字号头等大事来认识，严肃认真地履行自己对国家、对单位、对职工所负的安全责任。要认识到领导安全意识的淡薄，领导责任的不到位，才是单位最大的事故隐患。作为单位领导，必须按照“三个代表”的要求，要用“铁的心肠、铁的手腕”带头严起来，带头抓落实，逐级签定安全生产目标责任书，实行安全生产“一票否决制”，将安全生产与职工年终工资挂钩，与领导考核、任免挂钩。只有这样，才能使领导能够恪尽职守，严把关隘，使每一个职工坚决做到不违章、不冒险，遵章守纪，保证自己和他人的安全。我们的安全生产工作也就有了保障。

　　三、要加大事故隐患的查治工作，防范各类事故的发生

　　安全生产预防工作一定要经常化。要坚持预防为主的工作方针，做好安全事故的隐患排查工作，在发挥专门机构作用的同时，积极鼓励职工帮助查找、发现事故隐患。要认真落实安全生产检查工作。安全检查是落实责任、规范管理行为、发现事故隐患、促进隐患整改和减少“三违”的有效手段。通过制度化、规范化和专业化的安全检查和隐患整改，积极有效地消除生产现场存在的各类事故隐患，把事故消灭在萌芽状态，做到超前预防、超前控制。安全检查要切忌走马观花、敷衍了事和形式主义。必须严肃认真，要把检查与整改、检查与责任追究结合起来。在检查中积极开展调查研究，针对安全生产工作中的新特点、新问题，抓薄弱环节、抓要害岗位、抓危险场所、抓事故多发地点，提高检查质量及效果；要提高隐患整改的质量和效率，对查出的问题和隐患不迁就，不护短，认真整改，及时处理，使各项检查和整改工作落到实处。

　　四、要加强宣传培训教育，全面提高全体职工的综合素质

　　培训教育是提高职工安全素质，杜绝“三违”的有效途径。要从安全生产方针的贯彻、安全法律法规的普及、安全管理制度和安全操作规程的掌握、安全防范技能和意识的提高等方面入手，全面提高职工的综合素质。不能只满足于会议传达、文件转发，也不能以偏概全、以点带面。必须以三级安全教育为基础，开展形式多样、生动活泼的宣传教育工作，使全局职工工牢固树立“人的生命价值高于一切”和安全生产“只有起点，没有终点”的观念，形成人人讲安全，人人重视安全的良好氛围，杜绝“三违”行为，有效地减少事故的发生。

　　五、要加大对安全生产资金的投入

　　加大安全生产资金投入、改善安全生产硬件设施。单位每年都要投入大量资金，用于添加安全设备和开展安全教育、安全培训等，使安全资金为生产条件的改善和隐患治理提供重要保证

9月11日，冀纯堂因三鹿奶粉事件被免去石家庄市委副书记、市长职务。

　　9月14日，因“9·8”襄汾溃坝事故，孟学农被免去山西省委副书记、常委、委员职务，并辞去山西省长职务。山西副省长张建民被免职。

　　9月16日，石家庄副市长张发旺和市畜牧水产局局长孙任虎被免职。

　　石家庄市食品药品监督管理局局长、党组书记张毅，石家庄市质量技术监督局局长、党组书记李志国也被免去党内外职务。

　　9月20日，临汾市委书记夏振贵停职检查，临汾市委副书记刘志杰被免职，刘志杰的临汾市长职务和周杰的临汾副市长职务被提名免去。襄汾县委书记亢海银被免职；襄汾县委副书记李学俊被免职，其襄汾县长职务被提名免职；襄汾县副县长韩保全被提名免职。

　　9月21日，深圳龙岗区政府副区长黄海广因“9·20”火灾被提名免职。

　　9月22日，河北省委决定，免去吴显国石家庄市委书记职务；国务院同意李长江辞去国家质检总局职务。

　　9月22日，因为河南登封市新丰二矿煤与瓦斯突出事故，登封市委书记张学军被党内警告处分，吴福民被免去登封市委委员、常委、副书记职务，建议免去其登封市长职务，登封副市长张宏伟被建议免职。

“最近一系列官员被免职，都是由公共事故频发造成，从而出现了一个问责高峰。”中央党校研究生院副院长刘春在接受记者采访时说，一系列的官员问责，对目前中国官场冲击相当大。

　　“这也说明我国的官员问责制度更加严格了，比以前更加到位、更加严厉。”刘春说。

　　他同时表示，近期一系列的公共安全事件的集中爆发，揭露出有些地方官员严重失职的行为。“应该严查引咎辞职官员背后可能的腐败渎职问题。”

2008：行政问责年

　　从山西襄汾尾矿库溃坝到三鹿奶粉事件，再到深圳龙岗区大火和登封市煤与瓦斯突出事故，本月公共事故集中爆发，造成了巨大的社会影响，也至少引发了导致19名有关高级官员引咎辞职或遭免职问责。

　　“这个9月是某些官员的黑色9月。”刘春说，22日，质检总局局长李长江引咎辞职，“成为9月因一系列安全事故去职的官员中又一名正部级官员。”

　　他认为，过去官员引咎辞职是个新鲜事物，大家感觉比较新鲜，一些官员不能接受，而现在已经成为一种常态。

　　“制度化的严格，严肃的追究制度，问责官员目前已经成为一种制度，而且也形成了一种惯例，只要有公共事件发生，必然有官员承担责任，主动辞职或者被上级政府免职。”刘春这样描述目前我国的官员问责制度。

　　实际上，早在2002年中央颁布实施的《干部选拔任用条例》，就对领导干部引咎辞职作了明确规定。2004年中共中央办公厅印发的《党政领导干部辞职暂行规定》（中办发〔2004〕13号）第四章第十四条就明确规定：党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务。

　　两年后，2006年1月1日起实施的《中华人民共和国公务员法》第十三章第八十二条也规定，“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”

　　“《公务员法》在此基础上，将引咎辞职制度法制化。”刘春认为，引咎辞职是我国法律责任体系中一种新的责任制度。从法律上解决了长期困扰人事管理中领导干部“能上不能下”的问题。“2008年是行政问责年。”中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙表示，这个提法在去年“十七大报告”的文字中可见。

　　可以印证的是，在今年新一届政府第一次廉政工作会议上，国务院总理温家宝表示，“2008年要选择部分省市和国务院部门开展试点，加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。”

监管前移

　　如何让官员尽到责任，如何让官员严格执法？刘春认为，这是治理事故频发的根本性问题。

　　“出了事再问责，这只是一种事后补救措施，只能警醒官员更加尽责，而不能解决潜在的事故危险。”

　　“监管端口前移，防患于未然。”刘春认为，预防事故频发的重要措施就是要求官员工作在平时执法要严格，在日常中把危险消除。“”三鹿问题奶粉“事件”暴露出我们监管部门在产品生产加工领域，无论事前、事中的监管都近乎失灵，形同虚设，而事后亡羊补牢已经为时太晚。

　　安全管理贯穿于各个生产环节，是一项很重要的工作，我们大型国有企业的安全管理问题，无论从其经济效益还是从社会影响力而言都尤其显得重要。如果做不好，势必会给人们的生命、财产带来极大的危害，会给国家造成巨大的损失。随着社会的不断进步和发展，我们现在需要应用科学的管理方式，不断提高安全管理水平，真正把安全管理工作做好。深感安全生产工作也要坚持科学发展观，摈弃以物为本的陈旧观念，弘扬以人为本的现代理念，进一步处理好安全与效益的关系、安全与发展的关系、安全与健康的关系，运用科学的思维、科学的理论、科学的方法，不断改进生产技术装备，依法监管，全面提升企业安全管理整体水平，树立正确的安全生产观念，实现人与环境的和谐发展。下面我谈一下怎样做好安全工作的体会：

　　（一）形式多样，注重效果，全面宣讲安全的重要性。

　　安全管理工作搞不好，往往在于认识不到位，认为安全管理增加了不必要的投入，这完全是错误的。现代安全管理要求的基础就是合理认识安全管理，首先要提高对安全教育的认识，真正把安全教育摆到重点位置；在教育途径上要多管齐下。既要通过安全培训、安全日进行常规性的安全教育，又要充分发挥安全会议、电视、黑板报等多种途径的作用，强化宣传效果；在安全教育的形式和内容上要丰富多彩，推陈出新，使安全教育具有知识性、趣味性，寓教于乐，广大职工在参与活动中受到教育和熏陶，在潜移默化中强化安全意识。要通过多种形式的宣传教育逐步形成“人人讲安全，事事讲安全，时时讲安全”的氛围，使广大职工逐步实现从“要我安全”到“我要安全”的思想跨跃。达到“三不”伤害（我不伤害别人、别人不伤害我、我不伤害自己），创造一个安全、和谐的生产环境。

　　（二）安全管理要以人为本

　　在安全管理过程中，企业必须尊重人，关心人，要遵循“安全第一，环保优先，以人为本，”的原则，采取必要措施，在保障国家利益的同时，要保障个人的利益，使大家找到归属感，最终形成安全管理“命运共同体”，推动安全管理的改善和提高。推行科学民主化的管理方式，人是最根本的，需要重视人、激励人，就要在管理方式上实行民主化。

　　（三）重视激励作用

　　企业要注意多运用正激励，一方面可以在各层次安全生产责任制的基础上，对完成情况好的集体和个人进行物质奖励，另一方面，可以评选安全标兵，从管理层到基层都要有代表，满足个人的荣誉感，可以采取“形象激励”、“内在激励”、“荣誉激励”等方式和方法。 

　　（四）把情感融入安全管理

　　在人的社会实践活动中，精神力量起着极大的作用。要“于细微处见真情”，这样才能感化人心，以便和谐一致，团结协作，促进安全管理，消除管理中的抵触情绪。企业搞安全管理，不能图一时之快，逞一时之强，必须从根本出发，根据单位特点，循序渐进，逐步形成自己的安全管理文化，增强全体职工的凝聚力，使其劲往一处使，在和睦的氛围中实现安全生产，杜绝各类事故的发生。

　　（五）把全员吸纳入安全管理

　　要保障安全必须坚持群众路线，形成“安全工作，人人有责”的共识，切实做到管理与群众管理相结合，在充分发挥专业安全管理人员骨干作用的同时，吸引全体员工参加安全管理，充分调动和发挥广大员工的安全工作积极性。安全工作责任制为全员参加安全管理提供了制度上的保证。还应当实行动员和组织广大员工参加安全管理的新形式，如安全目标管理等。

　　（六）用科学发展观指导安全工作，正确处理安全与效益的关系

　　学习和贯彻科学发展观，要求我们在生产实践中真正树立起正确的生产观、安全观、效益观、政绩观，推动企业的安全工作进人新境界，达到新高度，开创新局面。

　　在传统发展观指导下的生产发展，人们都把GDP的增长作为经济发展的主要甚至是惟一的评价指标。这就不可避免地出现在GDP快速增长下掩盖的某些缺陷。如掠夺性开采资源、环境污染等问题。在企业内部则表现为，片面追求经济总量扩张，缺乏对安全生产的必要投入，许多事故就是因为缺少基本的安全投人而造成的。企业要学会“科学的低成本”，缺乏科学支撑的低成本迟早要出大问题，最终就是高成本。

　　在科学发展观指导下，安全概念己涵盖了生产安全、产品安全、服务安全、环境安全等诸多方面。安全工作的特殊性，决定了代表职工根本利益的核心点，是保障职工的生命权、安全权、健康权不受侵害，职工的利益高于一切，生命的安全高于一切。以牺牲环境或职工的利益换取发展都是与我们的政治目标相背离的。我国颁布的《安全生产法》，就是科学发展观在立法层面的体现。

　　在企业生产过程中，我们要正确处理安全与生产的辩证关系。安全是前提，生产是目的。在生产与安全发生矛盾时，生产程序、任务工期必须服从安全。安全为了人，生产也是为了人。生产为了不断提高职工群众不断增长的物质文化需求，但失去了生命或健康，一切都无从谈起。现在，我们不是考虑安全和生产到底谁重要，而是要把精力放在如何处理好二者的关系上，既要首先保证安全，又要搞好生产创效活动。

　　按照科学发展观和正确的政绩观，调整我们的发展模式和管理方式是当务之急，将安全效益纳入企业高层领导“政绩”考核内容。安全部门要根据单位生产特点逐步建立企业安全效益计算、考评标准，以此对企业各层领导进行考核，使领导和职工能看见“安全政绩”，并认识到安全工作是代表职工根本利益的最重要的内容。

　　（七）坚持依法监督管理，向本质安全型企业迈进

　　防止安全生产事故的发生，最重要的是安全生产的制度、体制和机制建设。我们要通过树立科学的发展观解决理念间题，在此基础上解决制度问题，这是一个基本的内在逻辑关系。在科学发展观指导下，要实现安全观念必须进行“四项创新”，即思维定式创新，即安全管理由生产过程控制向原始设计、工艺选择、设备选型、供销控制、服务标准等非生产因素控制转变;安全监管手段创新，即着力建成“统一指挥、分级负责、部门联动、相互制约”的监管格局，杜绝事故隐报、不报;事故防范机制创新，即重点引入HSE风险管理，由事后补救向事前、事中控制转移;安全生产科技创新，即包括操作监督、自控系统、连锁装置及物理保护装置等方面的安全技术创新。我们应明确安全管理权力主体、责任主体、利益主体，把安全管理纳入公司对各企业年度经济责任制考核，实行安全管理问责制，形成崇尚 “安全政绩”的氛围。

　　从系统论的观点看，建立安全生产长效机制，关键是构建安全生产系统各构成要素间的相互关系、协调方式和运行机制，重点建立四大安全保障体系。即安全技术保障体系，以推行先进的HSE/OSH管理体系为重点，在企业范围内开展健康、安全与环境管理现状调查统计和评价，形成具有多种经营企业特点的HSE管理模式;安全监管评价体系，在公司和直属厂设置安全管理监管人员，对安全管理进行动态跟踪考核，使生产过程始终处于受控状态;宣传教育培训体系，按照“统一规划，归口管理，分级实施，教考分离”原则，加大安全培训力度，实行全员持证上岗;危机应急处理体系，重点是建立事故预案文件体系，以便发生危机后，能迅速测算出处理危机所需的资源规模，最大限度地减少危机的负面影响。

　　（八）突出人的主体地位，培育先进的企业安全文化

　　在科学发展观指导下，对企业评价标准应该包括经济效益、社会责任、环境责任等3项重要内容。这是人类认识的飞跃，也是人类文明进步的标志。我国颁布实施了《安全生产法》，为企业全面持续加强安全工作，提供了法律保障。法律强调他律，文化注重自律，要实现安全生产环境的根本好转必须致力提高全体员工的安全文化素质，培育先进的安全理念，树立“人的价值高于物的价值，安全利益高于经济利益”的价值观；树立尊重他人，珍爱生命的情感观;树立人、物、环境和谐共荣的发展观，真正实现由“要我安全，我要安全，我会安全"的认知和行为的飞跃。

　　在构筑企业安全文化过程中，文化的渗透性和联系性会以不同方式表现出来，成为凝聚职工的中间要素，直接或间接地引导员工把企业的安全形象、安全目标、安全效益同职工的个人前途、家庭利益紧密结合起来，使之在对安全的理解、追求和把握上，同企业要达到的最终目标尽可能地趋于一致，这样企业的安全指数才会持续提高。让职工在创造文明的同时，也在享受自己和他人创造的文明成果——这是我们经营企业管理者应有的理念。

安全生产关口下移是班组安全生产有的放矢的关键。班组是第一道关口，必须做到“六不得”：安全思想偏不得；安全规程违不得；安全知识缺不得；安全费用省不得；安全质量差不得；安全工作懒不得。

安全意识不能少，安全规程不能违，安全知识不能缺，安全投入不能省，安全管理不能松

　　(1)安全思想偏不得 少数班组长嘴上把安全第一叫得很响，而思想上却总是把产量利税放在首位。如某厂原料车间供煤班组，班长只要求上煤数量，不管上煤质量；工人只求上够数量就行，不管煤中混有矸石、铁块，使振动筛、除铁器投运不良。结果造成造气炉因煤中矸石多，铁块卡，使造气炉产气中断，少产合成氨30t。违反了公司精料、连运、降耗的安全生产指导思想。

　　(2)安全规程违不得 化工安全规程规定在检修作业过程中，进入槽罐，必须有专人监护，而某厂合成车间检修班在检修吸附器时，未办理入罐作业票，监护人员又擅离现场，从分子筛中泄出的CO气体造成4人中毒。多亏监护人返回现场，平台上已不见一人，往冷箱里看，4人全部中毒倒下。及时救出，人工呼吸、输氧才脱离危险。因此，必须强调，规程是科学的总结，血的结晶，打不得半点折扣、来不得半点马虎。

　　(3)安全知识缺不得 少数班组长安全知识缺乏，酿成的事故和造成的损失屡见不鲜。如某厂检修班，检修干燥机减速机，为图省事不搭脚手架，班长李某某领了一个空油桶做脚手架，然后令杜某某进行气割作业，结果空油桶发生爆炸，将气割工和另一名现场工人伤害，受了伤。这就是安全知识缺乏造成的恶果。

　　(4)安全费用省不得 某些企业领导只考虑陈旧的设备维修花钱太多，短期行为的思想作怪，不采取果断措施补救，结果造成事故发生。如某公司1998年合成氨装置低温甲醇洗王号多次发生堵的现象，至少每月吹扫一次，全系统停车二至三天，损失巨大。1999年大修时痛下决心，投入巨资进行改造，确保了安全稳定连续运行，日增合成氨产量1OOt。投入120万元，每年可创直接经济效益400万元，回报率很高。可见，安全费用的投入省不得。

　　(5)安全质量差不得 化工设备是化工生产的物质基础，化工设备的检修质量是安全生产的一个重要方面。如某厂合成氨分厂压缩车间检修班在1990年度大修中，检修氨压缩机组时，因检修质量不好，致使该机组反复揭盖达6次之多，严重地制约了整个系统的正常开车，给安全开车设置了重重障碍，迫使厂部提出开起来、稳下来、拿出产量来的口号。实践证明，安全质量差不得，决不能马虎凑合不在乎。

　　(6)安全工作懒不得 在班组的生产过程中，由于对安全工作的懒惰，造成的人员伤害和财产损失不胜枚举。如某公司水泥厂电工班在检修变电所母联开关时，检修人员未按工作票的要求，擅自对带电的6000V母线挂设接地线，造成对地放电，电弧光将二人烧伤。事后分析其原因是：①没有按程序进行验电工作；②操作6000V母联开关小车，未经电调同意；③操作者未按电气图进行检查确认，盲目作业；④操作时未按规定戴绝缘手套；⑤工作之前已在工作票上填写了要进行的工作并签了字；⑥无人监护、联系不周。这些违章现象均是一个懒字在作怪。

　　安全生产事关国家和人民利益，事关社会安定和谐，是我国社会主义市场经济持续、稳定、快速、健康发展的根本保证，是维护社会稳定、发展大局的重要前提，是社会主义发展生产力的最根本的要求。本文对当前安全生产工作存在主要问题及对策进行了探讨。

　　一、全国安全生产形势的主要特点

　　我国是个大国，安全生产问题突出。全国现有2.6万处煤矿，10.2万处非煤矿山；有汽车2830万辆，加上摩托车、农用车辆，机动车保有量1.1亿辆； 7万多座加油站，1.44万处铁路与公路交叉道口，每天1万多架次民航起落飞机，每天150多万艘大小船只在内河和海上飘泊行驶。据近年来的统计数据分析，每年全国因为各类事故死亡10万多人，伤残70多万人，加上职业危害，一年就有近百万的家庭因为安全生产事故造成了不幸。其主要特点是：

　　一是事故总量下降。上世纪九十年代之后，随着工业化、城市化进程加快和社会生产规模急剧扩大，我国开始进入新一轮事故高发期，事故死亡人数连年增加，2002年达到139393人的历史最高点。经过努力，与2002年相比，亿元GDP事故死亡率从1.33降到了2007年的0.413，十万工矿商贸从业人员事故死亡率从4.05降到3.05，道路交通万车死亡率从13.7降到了5.1，煤矿百万吨死亡率从4.94降到了1.485。2007年全国事故起数和死亡人数分别下降19.3%和10.1%。

　　二是煤矿事故逐年下降。2003—2006年，煤矿事故平均每年减少350起、562人，年均降幅8%。2006年发生煤矿事故2945起、死亡4746人，比上年分别下降10.9％和 20.1%。2007年煤矿事故起数下降17.8%，死亡人数下降20.2%。

　　三是重点行业领域取得成效。2003－2006年事故起数和死亡人数年均下降幅度。 2007年道路交通事故死亡同比减少7806人、下降8.7%；铁路交通事故死亡同比减少2595人、下降45.1%。民航飞行、危险化学品、农业机械、火灾、金属非金属矿山、水上交通、烟花爆竹等事故均有幅度不等的下降。

　　四是重特大事故明显减少。2006年一次死亡3-9人事故比上年下降9.6%和7.6%；一次死亡10人以上事故起数和死亡人数比上年分别下降30.1%和49%；没有发生涉难百人以上的事故。2007年3－9人较大事故起数和死亡人数同比分别下降10.6%和9.4%，10人以上重特大事故起数和死亡人数同比分别下降10.4%和3.5%。 

　　五是安全生产形势依然严峻。2007年安全生产事故发生了506376起，死亡人数达101480人。当前事故总量仍然偏大，一些行业领域事故多发的现状尚未扭转，一些地方安全状况不稳定，重特大事故上升。部分企业安全生产主体责任不落实，一些地方安全监管力度层层衰减，影响安全生产的诸多深层次问题尚未解决。

　　二、当前安全生产工作存在的主要问题

　　我国是一个正在工业化的国家，生产力发展水平较低，经济增长方式和管理手段比较落后，安全生产基础薄弱，抵御事故灾害的能力不足，当前存在八个方面突出问题。

　　（一）生产力发展水平低。一是生产安全准入门槛低。从市场经济发展进程看，一些地区、部门和单位片面强调经济发展，争相降低门槛特别是安全生产准入门槛招商引资，致使大量企业的立项、建设、准入过程把关不严，安全隐患严重。二是安全保障能力差。大量中小企业生产条件简陋，技术装备和管理手段还比较落后，安全设施不到位。三是非公企业安全形势严峻。非公有制企业占我国企业总数的90％以上，不少非公有制企业目前尚处在资本原始积累阶段，投入不到位，生产规模小，工艺极落后，装备水平低，技术条件差，企业安全生产责任主体不到位，而且大多数企业缺乏技术创新、技术改造能力，安全保障程度严重不足。近两年非公有制小企业一次死亡10人以上的特大事故起数和死亡人数高达74%和72%左右的比例。 

　　（二）经济增长方式落后。我国每年用了全世界31%的煤炭、29%的钢材、8%的石油、45%的水泥，创造了全世界4%的GDP。落后的经济增长方式给生产安全带来严重压力。一是经济快速增长对安全生产带来了挑战。经济持续快速发展，人流物流量增大，社会生产消费活动增加，工业产品的产量和交通运输的规模急剧扩大，与安全生产密切相关的各类企业、交通工具、乡村道路、水上作业人员和驾驶员、从业人员不断增多，对生产安全构成严重威胁。二是经济增长方式落后。高投入、高消耗、高排放、高污染，低效率、低回报的状况没有根本改变，市场准入门槛低，低水平建设重复。多数小煤矿仍采用落后的采煤方法，事故发生率和死亡率较高。三是作业场所职业危害严重。据不完全统计，全国约有上亿劳动者从业环境存在职业危害。截至2007年底，尘肺病累计报告病例58万例，现有尘肺病患者44万人、疑似患者60万人。

　　（三）安全生产基础薄弱。我国是一个正在工业化的国家，特别是那些深层次、基础性问题突出。一是安全生产基础非常脆弱。一些行业、领域和地区安全状况比较严峻，生产装置、设备老化，加之维修和更新改造不落实，管理混乱，安全保障能力低下。二是长期安全投入不足。特别是煤矿、重化工企业，不仅是安全投入不足，基础产业更是投入不足。目前我国煤炭产量约占全球的33％，煤矿事故死亡人数约占79％，不仅远远落后于先进工业化国家，且与一些发展中国家相比，也有较大的差距。三是生产安全欠账多。一些地方公用设施严重老化；一些行业存在大量不符合安全生产条件的小企业，点多面广，治理难度大；一批国有厂矿历史包袱重，设备陈旧老化，安全生产欠账多。四是安全科技进步进展缓慢。点多面广、规模小、工艺落后、安全生产条件差的状况未得到根本改变，相当部分企业的安全生产条件仍达不到国家规定要求，安全科技进步进展不快。

　　（四）安全生产意识淡漠。意识决定行为，行为产生后果。许多事故的发生，都是由于安全意识淡漠，安全知识缺乏，安全行为不规范，违规违章所造成的。一是领导安全给政绩让路。有些地方、部门、单位的领导重经济发展、轻安全的现象依然存在，没有把安全生产摆上重要位置，真正落实到实际工作中去。二是企业安全给效益让路。企业为追求经济利益，轻安全生产，不严格执行安全生产法律法规规定的安全生产保障措施，把一切精力用在片面追求任务的完成、效益的最大化上，甚至牺牲从业人员的生命和健康追逐利润。三是从业人员安全意识差。从业人员安全生产防范意识较为淡薄，缺乏必要的安全生产知识、安全操作技能和自我保护能力，存在冒险蛮干、违章作业的现象。四是全社会安全意识淡薄。全社会安全意识和安全生产法规观念仍然比较淡薄。

　　（五）从业人员安全素质低。一是农村劳动力转移量大。2004年我国的城镇化率40.5%，每年增加0.5%，到2010年达到50%。已经有1亿3千万农村劳动力转移，还有1亿农民等着劳动力转移。农村劳动力进城大多从事苦、伤、累、险的工作，加上文化素质不高，安全作业能力弱，易引发事故。二是低素质劳动力比较集中。非公有制企业既是社会就业的主要场所，也是低素质劳动力比较集中的领域。以私营、个体小煤矿为例，约95％以上的小煤矿从业人员为初中以下文化程度，其中30％左右的为小学以下甚至文盲。而且这些企业自我培训教育的能力极低，无力进行岗位培训，也不重视员工培训。三是安全教育培训不到位。上世纪九十年代之后，随着我国工业化进程的加快和社会生产规模的急剧扩大，农村、农业人口向城市和工业转移，而企业和政府的培训教育又相对滞后，导致伤亡事故多发。

　　（六）安全生产管理弱化。一是行业管理弱化。不少行业安全生产标准、技术规程、设计规范，已不适应需要，但没有得到及时修订；行业的重大技术攻关也缺失，许多问题没有解决。二是企业内部管理混乱。为数众多的非公有制企业是由家庭工场、小作坊发展起来的，在安全生产方面既有不重视的问题，也存在着无人管和不会管、管不好的问题。三是企业安全管理松懈。不少企业规章制度不健全，事故隐患普遍存在，违规违章作业普遍存在。四是企业主体责任没落实。

　　（七）安全责任制不落实。一是缺乏有效性。一些地方和单位的领导思想认识不到位，有的没有层层落实责任，造成安全生产责任悬空，责任制无法落实。二是缺乏可操作性。有的安全生产责任书的内容不具体，没有对责任制目标进行分解、细化，没有落实责任制的具体措施和有效办法，虽然层层签订责任状，但落实不到位。三是缺乏监督性。一些地方和单位对责任制落实情况的跟踪、监督、检查力度不够，工作浮在面上，没有落到实处，特别是在县、乡、村、企业不落实不到位。

　　（八）安全生产执法权威性不够。一是安全生产立法滞后。为了加强安全生产工作，我国虽然先后制定了一些有关安全生产方面的法律、行政法规，但一直没有一部比较完整的、全国规范生产经营活动的安全生产工作的综合性法律。二是安全监管工作还不适应形势的要求。由于安全生产监管职能的调整不久，机构、队伍虽大部分组建起来，但业务还不十分熟悉，工作还没有完全跟上来。加之在法规建设、制度建设、技术支撑体系建设等方面还很滞后，也还存在着较多的不适应。三是安监系统依法行政的能力水平待于提高。一些监管监察人员法律素质不高，法治观念和执法意识不强，执法工作中存在着“理不直、气不壮、腰不硬、刀不快”的状况。四是安全生产机制不适应形势。目前对安全生产相关经济政策的研究不够，出台不多，更不配套，有的还处于刚刚起步和探索阶段。同时，执法犯法和腐败行为时有发生。

　　三、加强安全生产工作的对策思路

　　加强安全生产工作，要突出抓好以下八个方面工作：

　　（一）要高度重视安全生产工作。安全生产工作中之所以存在这样那样的问题，有解决条件还不成熟的制约，也有解决措施不到位的影响，因而解决问题总是有一定难度的。各级各部门各单位的责任，就是要通过调查研究，找出解决的办法，创造解决的条件，使问题最终得到解决。要按照“安全第一，预防为主”和“以人为本”的方针，从实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观的高度，切实提高对安全生产工作重要性的认识，加强领导，把安全生产工作摆上重要议事日程，纳入经济发展和社会进步总体规划，纳入干部政绩考核内容，统一部署，同步推进，同时考核，切实抓好落实。

　　（二）要强化安全生产责任制的落实。建立严格的安全生产目标管理责任制，落实各级、各部门、各单位的安全生产责任，是抓好安全生产的关键。一是各级政府要对本辖区的安全生产工作全面负责，切实加强安全生产工作的领导，政府主要负责人是当地安全生产的第一责任人，要对安全生产工作负总责，确保一方平安。政府分管安全生产工作的领导，要负起具体领导责任，分管其它工作的领导，也要按照管生产必须管安全的原则，对分管范围的安全工作负责。二是各级负有安全生产监督管理责任的部门，都要把安全生产工作列入本部门的重要议事日程，认真抓好落实。各级安全生产监督管理部门要认真履行综合监管的职责，依法加大行政执法力度，加强执法监督。政府各有关部门也都要在各自的职责范围内，对有关安全生产工作依法实施监督管理。三是各类生产经营单位是安全生产工作的主体，其主要负责人是安全生产工作的第一责任人，要建立健全安全生产责任制和各项规章制度，依法保障必需的安全投入，加强安全管理，形成自我约束、不断完善的安全生产工作机制。要通过落实责任制，建立起职责明确、分工协作、齐抓共管的安全生产责任体系。

　　（三）要强化安全生产基础工作。加强和改善安全生产工作基础是强化安全生产工作的一项长期任务。一是不断提高全民安全文化素质。高度重视安全生产宣传教育工作，运用多种方式和多种渠道，宣传安全生产科学道理，灌输安全生产科学知识，倡导安全生产科学态度，强化全社会、全民族的安全意识。二是要发挥企业主体责任的作用。要把安全生产工作的立足点放在企业自主负责上，使安全管理作为企业的自觉行动，真正把非公有制及中小企业的安全监管工作落到实处。三是加大安全生产培训力度。要搞好对企业经营者、安全生产管理人员和特种作业人员以及新员工的安全培训，特别是对非公有制经济成份的企业法人和个体业主，要分期分批依法进行强制性安全培训。四是严格市场准入，认真落实安全生产许可证制度，加强源头管理，防止不具备安全生产条件的单位进入生产领域。五是开展安全质量标准化活动，引导各类企业建立健全各环节、各岗位的安全质量工作标准，规范安全生产行为。六是在高危行业生产企业提取安全费用制度、企业安全生产风险抵押金制度，提高企业安全事故伤亡赔偿标准。七是进一步提高企业安全生产的科技含量。加强安全科技的研究，针对重点行业、重点领域的一些安全生产技术性难题，组织力量调查研究，开展科技攻关。同时，要及时发布严重危及安全的落后技术、工艺和产品的淘汰目录，引导企业加快设备更新改造，采用新技术、新设备、新工艺、新材料，提高安全装备水平。八是进一步加强企业安全文化建设。坚持安全文化建设与生产经营相结合、与企业管理相结合，推进安全意识形态建设，把安全第一、遵章守法、“三不伤害”等安全理念变为企业负责人和职工群众的自觉行动。 

　　（四）要加大安全生产投入。加大安全生产投入，夯实安全生产工作的基础，是生产安全的根本保障。一是加大政府投入。增加安全生产资金投入，是强化政府社会管理职能，适应向公共财政转型的需要。各级政府要逐年安排一定的资金，用于社会公共安全事故隐患的整治投入，对历史遗留的重大隐患要加快整改，弥补安全欠账。二是生产经营单位要依法加大安全投入。各种所有制企业都要加大资金投入，加强安全设施建设，淘汰危及安全的工艺设备，抓好隐患整治，逐步完善安全生产设施。三是要认真落实安全生产经济政策。各级各有关部门要全面落实安全费用提取和风险抵押金政策，做到应提尽提，应缴尽缴，专款专用。对不按规定提取、使用安全费用的，要依法予以严肃查处。四是要在高危企业积极推行雇主责任险和商业人身意外伤害险，强化企业安全责任意识，减轻企业事故赔付成本，提高社会保障水平。

　　（五）要把安全生产纳入法制建设轨道。法规制度是安全生产的基础、灵魂和根本。为了加强安全生产工作，我国虽然先后制定了一些有关安全生产方面的法律、行政法规，但一直没有一部比较完整的、全国规范生产经营活动的安全生产工作的综合性法律。特别是我国安全生产监督管理体制发生变化后，需要通过立法理顺负责安全生产综合监督管理部门和负责某项安全生产监督管理工作的部门之间的关系，避免在具体问题上因职责不清而产生的扯皮现象。要健全《安全生产法》的配套法律、法规、规章和安全标准，逐步建立健全全社会的安全生产法律法规体系，用法律法规来规范政府、企业、职工和公民的安全行为。

　　（六）要加大安全生产执法力度。一是要加强安全执法。行政执法是法律法规赋予安全生产监管部门的一项重要的法律手段，要全面加大执法力度，树立执法权威，严厉打击各类违法行为，做到以强化执法推动专项整治，以强化执法推进行政许可，以强化执法加强安全管理，以强化执法促进隐患整改，以强化执法增强企业安全责任意识。二是要加强日常监管。要强化安全生产责任制、岗位责任制等企业安全生产保障制度落实情况的检查，凡检查中发现责任制形同虚设或落实环节有缺失的，要采取经济处罚的办法促其整改。各级政府是安全生产的监督主体，要切实落实各级政府、行业主管部门及出资人机构的监管责任。三是突出执法重点。对事故多发地区和企业、事故多发的行业和领域，要实施重点监管监察，坚决遏制重特大事故发生。要加强事故分析，把握安全生产工作规律，有计划地组织开展专项执法，防范重点灾害，整改薄弱环节。四是加大处罚力度。对发生重伤和死亡事故的、不按要求整改事故隐患的、不具备安全生产条件的、不具备相关的安全生产资质的要加大行政处罚力度。四是加大联合执法。安全生产工作是一项系统工程，必须各方面齐抓共管。要建立联合执法机制，提高执法的实效性，共同做好工作。

　　（七）要加快安全监管体系建设。加强安全生产监管体系建设，是确安全生产的法规制度落实的关键。一是要对安全生产监督管理体制进行调整与改革，合理界定、划分安全生产综合监管机构与专项监管机构的工作定位、工作层次及职能范围，逐步将安全生产综合监管定位于行使安全生产国家监察、监督的职能，并参照国家煤矿安全监察的模式，走国家监察的路子。二是健全安全生产监管工作体系，将安全生产监管工作机构逐步从现在国家、省、市（地）、县（市、区）四级设置的基础上，在乡镇设立安全生产监管站或安全生产监督管理所，作为县级安全生产监管部门的派出机构，给予有限授权，强化乡镇安办在安全生产监管上的力度。对村居则应充分发挥村（居）委会的自治作用，成立相应的安全机构负责本辖区内的安全生产工作。企业则应按《安全生产法》的规定设立安全生产管理机构或设专兼职安全管理人员。三是充实各级安全监管机构的力量，并配齐其日常工作运行所必需的设备、交通工具等，保证必需的工作经费，同时逐步改善优化人员结构，增加法律、化工、建筑、机械、矿山方面的人员，并通过不断的培训教育，提高监管队伍的政治、业务、技术素质。四是加快安全生产技术支撑体系建设及中介服务机构的培育，并管理好安全生产中介服务市场。五是建立集中、统一和垂直的管理体系。可逐步推行省以下安全生产监督管理局垂直管理体制，在人事调配上由省局统一任免，以保证集中高效灵活的管理机制。

   摘要：本文论述了安全生产监督管理部门在隐患排查治理中除负有监管责任外，还有协调、调度、组织等方面的职责。同时，应制定行政许可范围内重大事故隐患的判断标准。

    关键词：隐患 排查 治理 职能

    目前，全国各行各业围绕安全生产“隐患治理年”，根据《国务院办公厅关于进一步开展安全生产隐患排查治理工作的通知》（国办发明电[2008]15号）的精神在安全生产领域如火如荼地开展隐患排查治理工作。安全生产监督管理部门作为政府安全生产的综合管理部门在隐患排查治理工作应履行哪些职能，笔者将进行探讨。

    一、安全生产事故隐患的概念与分类

    隐患是企业安全生产各种矛盾和问题的外在表现形式。是生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷〔注参考文献1〕。

    安全生产事故隐患从大小角度分为一般事故隐患和重大事故隐患。一般事故隐患，是指危害和整改难度较小，发现后能够立即整改排除的隐患。重大事故隐患，是指危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患〔注参考文献1〕；安全生产事故隐患从形式上分为具体隐患（本文仅探讨具体隐患）与抽象隐患，如楼梯缺少扶手、思想上对安全重视不够、管理上不到位等。

    安全生产事故隐患既是相对的又是绝对的，说其相对是因为隐患是针对一个场所的建筑物或构筑物而言，说其绝对是因为这个具体的隐患不论在哪个场所或部位都称之为隐患。

    二、安全生产事故隐患产生的原因

    安全生产事故隐患的产生既有先天性又有后天性，是先天性不足与后天性不全的产物。先天性具体表现在：

    一是设计部门对建筑物或构筑物设计不全，在安全设施设计上该设计的设施没有设计，而行政许可部门未审查出来。

    二是生产经营单位在建设该项目时根本没有进行设计，是凭自己的经验建设的，竣工后就匆匆投产，以至留下诸多问题。

    三是虽经设计部门设计但未经行政许可部门审查，设计中存在不足。

    后天性表现在，一是国家建筑设计规范或标准修订造成的。如，《建筑设计防火规范》（GB50016-2006）自1974年实施以来，经历3次大的修订，原来是符合要求的变为不符合要求的。

    二是生产经营单位在生产、经营过程中因扩大再生产等方面原因盲目改建、扩建未经设计或行政许可部门审查造成的。

    三是企业制度或操作规程不健全等管理方面的因素造成的。

    四是职工未经安全培训，思想麻痹大意造成的。隐患的多少及其程度，客观上反映了企业履行安全生产责任主体、企业法定代表人安全生产负责制，以及企业安全投入、安全科技、培训教育等方面的实际情况。

    三、行政许可部门对隐患排查治理负有监管责任

    生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体，这一点毋庸质疑。行政机关在隐患排查治理工作中的职责是与其职能密不可分的，因为权利与义务是对等的，有权利就有义务，有行政许可审批权的行政机关应该是生产经营单位隐患排查治理监管责任的主体。如，建筑工地上的安全隐患应有建设行政许可部门进行监管，特种设备方面的安全隐患有质检行政许可部门负责监管，火灾方面的安全隐患有消防行政许可部门监管，交通方面的安全隐患有交通行政许可部门负责监管。

    安全生产监督管理局对危险化学品（生产、储存、经营）、烟花爆竹、非煤矿山、煤矿等四个行业行使行政许可权，对这四个行业的安全隐患负有监管责任。同时，《安全生产法》第9条2款也规定“国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理”。

    《安全生产法》是关于生产安全方面的母法，“有关部门”包括建设、质检、交通、消防等部门；“实施监督管理”也包括这些部门对安全生产事故隐患的排查治理。而且，《安全生产法》第56条1款中对行政执法部门检查中发现的隐患、重大隐患采取的临时措施（责令暂时停产停业或者停止使用）不仅是对安全生产监督管理部门的，也是针对其他行政许可部门的。因此，不能一提到隐患排查治理就认为是各级安全生产监督管理部门的事。

    当前，隐患排查治理的社会氛围与方向是空前的，但安全生产监督管理部门对其他行业生产经营单位的隐患排查治理在监管方面既不能包揽又不能替代。

    四、安全生产监督管理部门在隐患排查治理中的具体职责

    作为政府安全方面综合监督管理部门和政府安全生产委员会具体办事机构的安全生产监督管理局除了对以上四个行业的隐患排查治理负有监管责任外，在隐患排查治理工作中还有协调、调度、组织、监督等方面的职责。具体有以下几点：

    一是根据上级精神以政府或安全生产委员会名义下发或转发有关隐患排查治理方面的文件，对隐患排查治理工作进行有效的布置、指导、总结等方面的工作。

    二是根据上级布置及时调度隐患排查治理阶段进展情况，并对下一步工作提出具体指导意见。

    三是以政府或安全生产委员会的名义组织各职能部门对隐患排查治理工作进行检查（抽查）或联合执法。

    四是监督其他行政许可部门是否开展隐患排查治理。

    五是在新闻等媒体上大造隐患排查治理声势，努力营造全社会排查、治理安全隐患的氛围。

    六是做好隐患汇总、统计、上报等方面的工作。

    七是完成政府交代的有关隐患排查治理方面的工作。

    八是对重大事故隐患应建立健全以下制度或机制并付诸实施：

    （一）重大事故隐患申报制度。要对辖区内的重大事故隐患建立申报制度，重大事故隐患报告内容应当包括：事故隐患的现状及其产生原因；事故隐患的危害程度和整改难易程度分析；事故隐患的治理方案。

    （二）重大事故隐患公示制度。要通过新闻等媒体上向社会公示重大事故隐患内容，以引起公众的警觉及督促隐患单位的整改。

    （三）重大事故隐患专家评估制度。凡在事故隐患排查整治工作中发现重大事故隐患的生产经营单位，必须委托有资质的中介机构组织专家对事故隐患进行评估，确定事故隐患的危害程度，论证事故隐患整改方案的可行性，并制定事故隐患整改的技术措施和应急方案。

    （四）重大事故隐患分级挂牌督办制度。对事故隐患排查治理工作中发现或申报的重大事故隐患，应以政府或政府安全生产委员会名义及时督促行政许可部门下达事故隐患整改指令书并对重大事故隐患分级挂牌督办。

    （五）重大事故隐患举报奖励制度。应督促生产经营单位组织和发动职工积极参与排查事故隐患，并鼓励社会公众举报，对事故隐患举报属实的相关人员应进行奖励，并在媒体上公告奖励办法。

    （六）重大事故隐患整改监督检查制度。对生产经营单位整改重大事故隐患的整改效果，应及时组织行政许可部门对事故隐患整改的进度及其整改效果进行评估检查和论证分析，对整改完毕的应及时摘牌销号，没有整改到位的要提出后续措施。

    （七）重大事故隐患排查治理建档制度。应督促行政许可部门与生产经营单位对所排查出的重大事故隐患和整改情况进行建档管理。

    五、对安全生产监管许可范围内的重大事故隐患的判断应制定标准

    对危险化学品、烟花爆竹、非煤矿山、煤矿四个行业内的事故隐患是否构成重大隐患应该制定一个标准，便于基层安监部门进行判定。笔者认为，下列任一种情形不可判定为重大事故隐患: 可以立即整改的；因国家标准修订引起的（法律法规有明确规定的除外）；对重大隐患依法进行了技术论证，并已采取相应技术措施的；发生事故不足以导致严重社会影响的。

    下列问题可视具体情况直接判定为重大事故隐患：生产经营单位违反《安全生产法》第34条之规定，生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店、仓库与员工宿舍在同一座建筑内，或者与员工宿舍的距离不符合安全要求的；生产经营场所和员工宿舍未设有符合紧急疏散需要、标志明显、保持畅通的出口，或者封闭、堵塞生产经营场所或者员工宿舍出口的。

    烟花爆竹生产经营单位违反《烟花爆竹安全管理条例》第8条的规定，场所选址不符合城乡规划，与周围建筑、设施未有必要的安全间距；厂房和仓库的设计、结构和材料以及防火、防爆、防雷、防静电等安全设备、设施不符合国家有关标准和规范的。危险化学品单位违反《危险化学品安全管理条例》第16条的规定，未根据危险化学品的种类、特性，在车间、库房等作业场所设置相应的监测、通风、防晒、调温、防火、灭火、防爆、泄压、防毒、消毒、中和、防潮、防雷、防静电、防腐、防渗漏、防护围堤或者隔离操作等安全设施、设备的。

    同时，重大事故隐患也可采取综合判断的方法，所谓“综合判定”是将涉及危险化学品、烟花爆竹、非煤矿山、煤矿四个行业的法律、法规、标准、规程等有关具体硬性规定与要求进行细化，凡违反之均为隐患，若叠加达到一定的数量或标准时则构成重大事故隐患。也就是说要充分考虑各隐患要素的结合，将总平面布置、安全设施、水电设施等项目有机结合起来进行量化或打分。

    无论是直接判定还是综合判断都应采取以下程序或步骤:进行现场检查核实，并获取相关影像、文字资料；组织集体讨论判定，且参与人数不应少于3人；对于涉及复杂疑难的技术问题，安全生产监督管理部门应组织专家成立专家组进行技术论证。专家组应由当地政府有关行业主管和相关技术的专家组成，人数不少于7人；集体讨论或专家技术论证时，场所业主和管理、使用单位等涉及利害关系的人员可以参加讨论，但不应进入专家组；集体讨论或专家技术论证应形成结论性意见，作为判定重大事故隐患的依据。判定为重大事故隐患的结论性意见应有2/3以上专家同意；集体讨论和专家技术论证应当提出合理可行的整改措施和期限。

    隐患排查治理既是一项长期而又复杂的工作，又是锻炼提高安全生产监督管理部门的综合能力的契机，通过隐患排查治理工作，可以逐步确立起安全生产监督管理部门综合监管的地位和权威。

    参考文献

    1.《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（国家安全生产监督管理局16号令）

    企业是安全生产的主体。在行政首长责任制得到落实的同时，切实履行好企业负责人的主体责任，具有很强的现实针对性和紧迫感。从一些企业发生的生产安全事故教训来看，均是企业负责人安全生产主体责任未能落实造成的恶果。因此，一定要按照《安全生产法》等法律法规的要求，其实落实好企业负责人的主体责任制和各项安全措施，把事故苗头消灭在萌芽状态，确保人民生命财产安全。党的十七大报告和今年《政府工作报告》都提到要高度重视安全生产工作，严格落实安全生产责任制，切实保障和改善民生，确保社会大局和谐稳定。

    一、生产经营单位安全生产职责落实的现状

    调查发现，相当一部分生产经营单位重生产、轻管理、重效益、轻安全的现状比较突出，其中，不少的企业尤其是中小型企业完全忽略了最基本的安全管理工作，主要表现为：

    一是企业负责人意识淡薄。除化工、非煤矿山、烟花爆竹等企业外，纺织、冶金铸造、机械加工等行业的企业多数法人代表意识淡薄，缺乏必要的安全管理知识，对国家法律法规、行业标准的知晓率是空白。

    二是安全管理基础台帐缺乏。通过近几年的强抓不懈，化工企业的安全管理台帐有了明显的改善，初步建立了职工培训档案，安全管理规章制度及岗位操作规程已经建成并且得到了完善，达到了省局下发的《江苏省化工生产企业安全生产监督检查标注》的要求。但是，冶金制造、机械加工、非煤矿山、纺织加工等行业，多数企业安全管理台帐流于形式，只是为迎合相关部门的检查而记录，并未真正体现安全生产管理工作在实际生产中得到有效落实。

    三是安全生产投入存在不平衡现象。调查发现，绝大多数化工企业都能按相关规定确保安全生产投入的有效实施，极少数中小型化工企业在投入上亟待加大，仅满足于最基本的生产条件；冶金铸造、机械加工、非煤矿山、纺织等企业，安全生产的投入更是少之甚少、微乎其微，而且相当一部分企业无帐可寻，只是以最大限度追求价值为终极目标。

    四是作为企业安全生产管理工作的重要组成部分——安全检查。除化工等高危行业外，不少企业并未落实安全检查责任、安全检查人员，企业负责人、分管负责人、安全管理人员的检查，多数企业台帐记录很少或就没有记录，即使少数企业检查有记录，其记录内容不完整、简单、单一，甚至通过企业的台帐反映，检查未发现隐患。

    五是安全生产事故应急预案的编制。化工企业和危化品生产储存经营的单位及部分规模、定报企业，有较为完善的安全生产事故应急预案，且能够组织职工进行演练，而其他企业，多数未能制定或制定出的预案内容残缺简单，无操作性，更是没有举行过应急演练。虽然此项工作国家安监总局要求在去年底之前完成，但从现在看来，仍虽加强引导和指导，并且根据法律法规的规定，对部分企业实施监察。

    二、相关法律法规对安全生产相关责任的规定

    《安全生产法》明确规定，安全生产的主体责任在生产经营单位，生产经营单位的主要负责人全面履行起这个职责。因此，《安全生产法》第17条规定，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作负有下列职责：1、建立健全本单位安全生产责任制；2、组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；3、保证本单位安全生产投入的有效实施；4、督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；5、组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；6、及时、如实报告生产安全事故。同时，第18条规定，生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。国家安监总局第16号令《安全生产隐患派查治理暂行规定》第4条明确规定：生产经营单位应当建立健全事故隐患排查治理制度；生产经营单位主要负责人对本单位事故隐患排查治理工作全面负责。

   国务院493号令《生产安全事故报告和调查处理条例》，对生产经营单位主要负责人及安全生产管理人员的职责作了明确的表述，明确划分了各自职责。温总理在今年的《政府工作报告》中也明确指出：“强化安全生产工作，加大源头治理力度，遏制重特大事故的发生。巩固和发展煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战成果，继续开展重点行业领域安全专项整治，加强对各类安全事故隐患排查和整治工作，健全重大隐患治理、重大危险源监控制度，完善预报、预警、预防和应急救援体系。依法加强监管，严肃查处安全生产事故。”在这当中，加强事故隐患排查和治理工作，其主要职责仍是落实给企业负责人，监察监管责任落实给基层安全生产监管监察部门。《安全生产法》等法律法规明确规定，企业负责人的职责之一——及时消除本单位的安全生产事故隐患。这就要求企业负责人必须认真履职，不得有丝毫马虎与松懈。

    三、建议及对策

    今年是国务院安委会确定的“隐患治理年”，在去年开展隐患排查治理专项行动的基础上，全面排查各行业领域事故隐患，深化专项整治，强化安全生产目标责任制和事故、隐患排查整改责任追究制，建立安全生产隐患排查治理长效机制。

    （一）加强领导、精心组织。一是生产经营单位要建立安全生产隐患排查治理的组织机构，明确机构主要负责人、具体负责人及成员，职责明确，协调治理，建立长效隐患排查治理责任制。二是各县（市、区）政府组织建立安全生产事故隐患排查治理组织机构，由安全监管监察部门牵头，由政府和相关部门负责人担任领导小组负责人和成员，各乡镇行政领导同样是辖区安全生产事故排查治理机构的负责人。层层级级成立隐患排查治理小组，落实相应的责任，全面落实各级行政领导“一岗双责”和企业负责人负责制及责任追究制。安全生产综合监督管理部门要不定期对辖区内隐患排查治理情况开展督查并必要时进行通报及提请政府挂牌督办。

    （二）突出重点，全面排查治理各类隐患。2008年是“隐患治理年”，隐患排查治理要突出重点行业、企业和重点时段，主要是：一是高危行业，即危化品、特种设备、建筑施工、人员密集场所等重点行业领域，必须严格而且不折不扣落实企业的主体责任，企业负责人的主要责任，严格按照《安全生产法》第80条、第81条及国家安监总局16号令第25条等法律法规的规定给予严肃处理。二是事故多发易发及安全管理基础薄弱的中小企业；三是对上一年度排查出的隐患未整改或整改不力的企业，尤其在暑期、汛期、北京“奥运会”及“改革开放三十年”“安全生产月”等期间之前，采取重大事故隐患排查和集中整治，确保重点隐患整治工作取得实效。

    （三）强化监督检查，确保取得实效。安全生产监督管理部门和相关部门，要切实加强对隐患排查治理工作监督检查和指导，进一步完善工作方案和相关制度措施，将隐患排查治理贯穿于安全生产监督检查和行政执法之中，依法排查事故隐患，依法监督事故隐患整改到位，依法查处存在重大隐患的生产经营单位，确保执法查处和隐患整改工作落实到位。加强隐患排查治理工作台帐的管理，根据国家安监总局16号令第14条要求，定期对生产经营单位事故隐患排查治理情况统计分析，定期上报情况，进行监察，确保事故隐患排查、整改、报告、评估、销号逐步落实到位。强化监察，严防打击“三违”“三非”等现象，认真执行国家总局“九条纪律”，使隐患排查监管监察制度化、规范化和经常化。

    （四）加强舆论宣传，广泛发动职工群众。要充分利用广播、电视、报纸、网络等媒体，加大对隐患排查治理工作的宣传力度，多方位、全方位督促企业，尤其是企业法人落实安全生产管理职责。以“治理隐患、防范事故”等为主题，组织开展好“安全生产月”活动。要通过各种途径教育引导各类生产经营企业和相关单位，深刻认识开展安全生产“隐患治理年”的重要性、必要性和紧迫性，增强做好隐患治理工作的主动性和自觉性，落实企业的主体责任。要充分依靠和发动广大从业人员参与隐患排查治理工作，提高隐患排查治理活动的知晓率、参与率。安全生产隐患排查治理职责的落实与否、落实是否完全到位，关系到事故隐患能否排查、能否治理、能否提高企业本着安全具有重要意义。各级安全监管监察部门及生产经营单位要齐抓共管，形成层层级级抓隐患排查治理，使各行各业各岗位责任制都能得到落实，为经济、社会又好又快地发展，科学发展观的推进，打下坚实的基础。

    国家安全监管总局近几年来一直强调安全监管工作要重心下移、关口前移，抓好基层基础。目前基层安全监管现状到底怎样？笔者就这一问题进行了调研，调研结果反映出当前基层安全监管工作现状甚忧，存在着诸多问题亟待解决。

    一是基层监管部门人员安全素质降低，专业技术人才奇缺。安全监管部门不仅担负着政府安委会办公室的工作，综合协调各行业安全生产工作，同时还直接监管着非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、民爆器材等四个行业，所涉及的行业多，所需的专业知识面广，几乎涵盖了除军工、核技术之外的所有生产经营领域。而基层安全生产监管部门基本都是近三、四年间成立的，组成人员大多是基层其它撤并部门和乡镇抽调来的，具有相关监管专业知识的人员甚少。据统计安徽省某市及所属四县二市二区监管系统中，在职人员中矿山、烟花爆竹专业大专院校毕业生无一名，化工专业毕业的本科毕业生也仅两名，限于基层编制的限制，无法招录专业人员进入安全监管队伍，同时由于基层安全监管工作责任大，工作条件差，待遇又相对较低，即使想招也不一定能招来。监管人员的专业知识贫乏，安全素质不高，直接影响着监管工作成效，甚至有可能造成不作为、乱作为、失职、渎职等行为。

    二是各级政府对安全监管部门的安全投入少，安监队伍技术装备水平差，安全监管手段落后。《安全生产法》颁布实施五年来，各级政府及其主要领导对安全生产的重要性认识有所提高，但仍有部分县（市、区）、个别部门和单位对安全生产认识不够，抓得不实，应付得多，落实国家政策要求少，尤其是一些地方党委认为安全生产是政府的事，对安全生产的关注程度和重视程度存在较大的问题。认识上的偏差导致政府对安全生产的投入很少，有的地方政府甚至于未安排年度安全生产专项经费，安监部门所必须的技术装备无法添置，安全生产执法监督检查依然只能靠眼看、手摸、鼻子闻等原始手段，大量的安全隐患不能被及时发现，有时还可能产生执法中的判断误差，导致行政复议或行政诉讼的发生，影响了执法效果和执法部门的权威。

    三是安全监管执法能力差，存在着执法不到位、执法缺位的现象。基层安监部门普遍存在着人员偏少，机构不健全，监管力量严重不足，经费短缺，信息资源不畅等问题，尤其是乡镇、街道在执法能力、执法资格等方面存在的问题始终得不到解决，这些都直接影响着执法能力的提高。部分基层安监部门不认真履行法律赋予的职责，只顾创收保运转，不能依法行政，严格执法，对生产经营单位存在的事故隐患不去督促整改，对存在的“三非”（非法生产、非法建设、非法经营）不去打击取缔，而是以罚代管，一罚了之，而且在执法中执法力度不够，处罚不到位，往往是就低不就高。企业获取的利润远远大于因安全生产违法行为而受到的经济处罚，因而变本加厉，重复违法，导致一边出事故，一边生产经营的现象屡禁不止，屡罚不止。

    四是基层安监部门非本职工作压力越来越大。地方政府大力发展地方经济，加大招商引资力度，加快城镇化建设的政策、思路无可非议，地方政府各部门的工作都要围绕党委、政府的工作重心来开展，但决不能顾此失彼，忽视安全生产。科学发展观、和谐社会的重要内容之一就是安全生产，其中心就是“以人为本，生命至上”。近年来基层安全监管部门承受着越来越重的非本职工作压力，具体表现在少数地方政府对安全生产的大局意识差，只讲招商引资，忽视安全生产，不顾安全监管部门日益繁重的监管任务，年年加码下达招商引资任务，抽调安全监管部门人员参与外出招商和城镇建设拆迁工作等，使本已紧张的监管力量愈加紧张，监管执法检查频率和力度随之下降，安全生产形势不稳定，个别基层安监局长、副局长每年用于非本职工作方面的时间要达半年之久，而且完不成政府下达的招商引资、拆迁等任务的还要受行政处罚，新闻媒体去年就曝光过安徽省某县安全监管局局长因招商不力被免职的事件，这不仅影响着安全监管责任的落实，也影响着安全监管人员的积极性。

    五是基层安全监管工作目标不明确，重形式、轻落实现象比较突出。“坚决遏制重特大事故多发趋势，确保人民群众生命安全”这是胡锦涛总书记和温家宝总理对安全生产工作多次作出的重要指示，国家近几年也相继开展了一系列安全生产专项整治行动，但事故依然不断，说明了什么？是国家制定的政策措施不对症，还是好的政策措施未落实到位？从发生的事故原因分析中可以清楚地看到：主要是政策措施未落实到实处，未落实到基层单位、企业，安全专项整治走了过场，才酿成了一系列事故。在日常安全监管中，一些基层安全部门对上级的安全生产指示和要求以文件贯彻文件精神，以会议落实会议要求，已成为惯用方法和定式，至于部门、企业是否真的落实了，则很少有人深入基层、深入企业进行实地检查、督导，了解情况的时候则仅仅满足于听听汇报，殊不知事故隐患单位为减少安全投入，体现自己的政绩，往往是欺上瞒下、报喜不报忧，没人跟踪督促整改。在去年的隐患排查整治活动中，某市主管水上交通的负责人在汇报时居然说本系统无一条隐患！如此落实安全生产部署，发生事故也就顺理成章了。

    六是基层安全部门宣传不到位，安全教育培训存在盲点。目前从地方党委、政府到基层部门单位，到生产经营单位对安全生产工作重视程序不够，认识不到位的一个重要原因就是安全生产宣传不到位，表现在：一是党和国家安全生产的方针、政策、法律法规和加强安全生产的重大举措没有宣传到位；少数部门单位和生产经营单位至今都不清楚《安全生产法》是什么内容的法，安全监管部门的职责是什么，曾有人戏言“搞安全主要是搞好领导人的安全保卫工作就行了”；二是安全文化建设滞后，安全生产知识、事故防范措施宣传不到位，社会公民的安全意识未能增强，安全知识水平未能提高，公众安全责任未能落到实处。三是从业人员特别是农民工的安全教育培训工作不力，从业人员整体安全素质较差，安全知识贫乏，安全操作技能低下，据统计90%以上的工矿商贸事故都是从业人员“三违”行为引起的，而“三违”的背后就是安全教育培训跟不上，特别是农民工的安全教育培训严重滞后。

    七是安全监管体制不完善，腐败、失职、渎职现象时有发生。安全生产监督管理（许可）、执法检查未能分离，既审批许可，又执法检查，却缺少有效的监督约束机制。安全生产管理（许可）重在政策、法律法规的宣传，安全知识的普及及有关安全评价，安全评估，申报安全生产许可证方面的咨询、培训等，重在为企业生产经营办理安全生产许可证；安全生产执法检查，重在对企业安全生产情况进行执法检查，纠正违法行为，对违法行为进行有法律依据的行政处罚，确定企业的安全生产条件是否符合法律法规的规定；而安全生产监督监察主要是开展事故调查和参与对有关责任单位人员的责任追究，督查执法人员的执行行为、执法程序的合法性。现行的安全生产监管体制是三权合一，既是运动员又是裁判员，易产生失职、渎职、滥用职权等违法行为，又易滋生腐败。

    八是基层安全监管部门信息沟通平台不畅，市场准入无序。安全生产涉及面广，涉及的部门多，而政府电子政务发展较缓慢，各相关职能部门之间缺少畅通的信息沟通平台，造成安全生产方面的法律法规不能及时宣传到位，部门、企业间安全生产相关信息沟通不畅，一些企业特别是一些小型企业的设立未经安监部门和经济、商贸、发展改革等部门的立项、审查、核准或认可，便可直接取得相关证照从事生产经营活动，由于缺少必要的信息沟通，在相当长的时期内安全监部门甚至于当地基层政府根本不清楚各类企业的存在与否和安全状况，安全监管处于无序状态，安监部门对高危行业企业“三同时”监管措施无法正常实现，难以真正贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，做到本质安全，这在当前的招商引资热潮中表现得尤为突出。一些地方政府片面追求经济发展速度，短期行为严重，在招商引资，兴办工业时，首先考虑的是产值和利税，引进的大量的高危企业，未经安全、环保论证、审核或许可，先上再说，形成了事实上的非法生产，不仅造成了企业安全生产先天不足，还给  安全、环保部门依法行政带来了较大的负面影响，直接威胁着安全生产形势的稳定发展。

    笔者认为，针对现状应采取以下措施，标本兼治，以期建立基层安全监管的长效机制。

    一是建立适应安全监管需要的人才选拔激励机制。要改变基层安全监管队伍专业人才奇缺，监管人员专业素质低的现状，一方面必须有建立合理的人才选拔激励机制。可以选拔一批年轻的、文化素质较高的、有责任感的监管人员，通过“请进来”、“走出去”的教育培训方式，参加各种形式的安全专业培训和到大专院校再学习深造，对学有所成的人才给予适应的激励，就当前而言，应鼓励安全监管人员通过自学、参加培训等方式积极参加注册安全工程师考试。目前注册安全工程师偏重于中介服务机构和生产经营单位，安监人员参不参加，有无这种资质对从事安全监管工作并无硬性定，又缺乏激励机制，造成了企业一边学习热、考试热安监部门一边冷的局面。安监系统专业人才与企业管理人才不能同步扩容和提高，安监系统面临人才危机。另一方面要积极争取地方政府支持，增加编制，招录优秀的大专院校安全专业毕业生充实到监管一线。要树立安监部门的权威，就必须下大力气抓队伍专业素质建设，努力建立安监部门的“人才库”，逐步实现“专家监管”。有了人才，监管中才敢说话，说内行话，才能提高执法能力和水平，监管好中介服务机构和生产经营单位的安全生产工作，才能承担起政府赋予的安全监管职责。

    二是进一步落实政府及部门、单位的安全生产职责，督促政府加大安全投入。地方政府对安全投入过少的一个重要原因是政府及部门、单位主要负责人对其承担的安全生产职责不甚了解，《安全生产法》第八条明确规定“国务院和地方各级人民政府应加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。县级以上人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题应及时予以协调解决”；《安徽省人民政府关于进一步加强安全生产工作的决定》（皖政［2004］37号）第十七条“加大对安全生产的投入，逐步建立政府、企业和社会各方面支持的多元化安全生产投资体制”。政府的职责就是加强对安全生产工作的领导，加大安全投入，因此，政府及其主要负责人必须切实履行法定职责，首先要在思想认识上重视，牢固树立“安全生产，生命至上”的理念，在财政预算中要安排专项资金，用于涉及公共安全的重大事故预防与隐患治理、监管监察能力和保障体系基础设施建设、公益性和社会性安全生产宣传教育培训与文化建设、安全生产先进技术示范与推广等。支持危险化学品、矿山等重点行业重大事故隐患治理和安全技术改造，鼓励和督促企业加大治理事故隐患和安全技术改造的投入。对“三非” 企业及不具备基本安全生产条件，经整改仍达不到安全生产要求的，决不手软，要坚决予以取缔、关闭；其次在安全投入上要加大，因为要预防和减少事故，加大执法监督检查力度，就必须加大安全投入，更新监管队伍的技术装备，提高监管队伍的人员素质和监管手段，从而做到安全监管科学化、自动化、数字化，体现出监管工作的规范化和权威性。

    三是强化安全监管执法队伍执法能力，严格履行职责。目前安全生产形势严峻，事故不断的一个主要原因就是安全生产执法队伍执法能力差，执法力度不到位，对安全生产违法行为的处罚不到位，起不了警示作用。要改变现状，首先要狠抓执法监管队伍素质建设，着力提高执法队伍执法能力，严格责任追究，要通过学习、培训，强化监管执法队伍的政治理论素质和业务知识水平，使之懂政策、法律，知规程、规范，熟悉相关行业安全技术知识，才能提高执法的自信心和准确性；其次，要加强监管执法队伍的作风建设，完善各项制度，鼓励大家勤学习、多思考、爱岗敬业、廉洁自律，认真履行职责，切实做到工作不缺位、不越位、不错位。

    四是明确监管工作目标，狠抓各项政策措施的落实。安全生产方针：“安全第一、预防为主、综合治理”，明确指出安全监管工作的目标方向是“安全第一”，而要实现这一目标方向的有效途径是“预防为主”，实施“综合治理”，体现了“防范胜于救灾”的指导思想。这就要求基层安